Le blog de Xavier Fontanet

de Philippe Plassart, Le Nouvel Économiste

C’est un constat un peu désespérant : cela fait près de trois décennies au moins que la France ne sait pas par quel bout prendre les réformes. L’ombre portée des grèves de décembre 1995 – pendant trois semaines, le pays fut quasiment à l’arrêt pour cause de blocage des transports – explique en grande partie cet embarras, le traumatisme ayant été si grand qu’il a justifié bien des hésitations et des reculades. Certes, il y a bien eu des tentatives réformatrices dans notre pays, mais jamais elles n’ont été véritablement couronnées de succès. Un seul exemple : le sauvetage de nos régimes de retraite. Le sujet a beau avoir été traité à trois occasions depuis 1993 – non sans par deux fois mettre dans la rue des milliers de manifestants –, le problème demeure aujourd’hui. Trop peu, trop tard : un si piètre résultat pour les efforts fournis ne donne évidemment pas au pays le goût de se réformer. Cela va-t-il enfin changer ? Le nouvel exécutif Macron-Philippe entend rompre avec cette malédiction française des réformes avortées, des demi-mesures et des levées de boucliers en initiant un vaste mouvement d’ensemble. Est-ce pour ne pas agiter le chiffon rouge du mot maudit ? Plutôt que de parler de réformes, il préfère mettre en avant la nécessité de “transformer” le pays en le “réparant”. Ce changement sémantique ne sera pas suffisant pour garantir la réussite de cette ambitieuse et périlleuse entreprise quasi inédite dans l’Hexagone.

“Le nouvel exécutif Macron-Philippe, plutôt que de parler de réformes, préfère mettre en avant la nécessité de “transformer” le pays en le “réparant”. Ce changement sémantique ne sera pas suffisant pour garantir la réussite de cette ambitieuse et périlleuse entreprise”

Après avoir engagé cet été la manœuvre avec les ordonnances réformant le Code du travail, le duo réformateur peut toutefois se rassurer. D’autres pays comparables à la France, soit par la taille, les structures ou la sociologie, ont opéré par le passé avec succès – non sans résistance mais avec méthode – cette transformation radicale. Après être passés chacun à leur façon près du gouffre, ces pays se sont métamorphosés et fortifiés. Un acquis qui semble aujourd’hui irréversible. Leçons étrangères de ces thérapies de choc administrées durant les années 90 et 2000, et dont les enseignements demeurent plus que jamais valables en 2017.

Canada, Suède, Nouvelle-Zélande, Allemagne

La transformation n’est pas un vain mot sorti tout droit d’une séance de brainstorming de communicants en mal de slogans. Le Canada, l’Allemagne, la Nouvelle-Zélande et la Suède sont des exemples contemporains, très concrets et réussis de transformations. Ils montrent qu’il n’y a pas de fatalité à ne rien faire et que l’on peut casser les conservatismes. La démonstration est faite : le changement est possible. Dans chacun de ces cas, au cours des années 90 ou 2000, le pays affronte un problème aigu et majeur qui met en péril son modèle. Au pied du mur, les autorités mettent alors en œuvre une mutation profonde qui rompt avec le passé. Et qui donne à plus ou moins brève échéance des résultats probants souvent spectaculaires. Minés par le doute, ces pays reviennent dans la course. Pays surendetté, le Canada impose ainsi au milieu des années 90 un régime minceur drastique à ses finances publiques et retrouve des marges de manœuvre grâce à une décrue de son endettement (le ratio dette/PIB passe d’un pic de 55 % à moins de 25 % entre 1980 et 2005). Point d’orgue de cette politique de rigueur menée par Jean Chrétien et Paul Martin : une redéfinition du périmètre de la sphère publique passant par la chasse aux doublons dans la dépense publique entre l’État central et les autres États “régionaux” et par une campagne de privatisation (téléphone, transports).

“Point d’orgue de cette politique de rigueur une redéfinition du périmètre de la sphère publique passant par la chasse aux doublons dans la dépense publique entre l’État central et les autres États “régionaux””

Deuxième exemple : la très social-démocrate Suède. Pays surfiscalisé et suradministré – les dépenses publiques y battaient tous les records à près de 60 % du PIB au début des années 90 –, la Suède se décide à optimiser son système fiscal et administratif en faveur de la compétitivité. Le statut des fonctionnaires bascule dans la contractualisation et la quasi-totalité des ministères sont transformés en agences. Résultat : les dépenses publiques sont durablement contenues au voisinage de la moitié du PIB, soit une diminution de près de 8 points. Faire autant avec moins : ce volet productivité est complété par une réforme fiscale de très grande ampleur en 1991, avec réduction significative du taux marginal de l’impôt sur les revenus et une diminution de quasiment la moitié du taux d’impôt sur les sociétés. Résultat (avec l’aide, il est vrai, d’une dévaluation monétaire), la croissance économique revient à près de 3 % en rythme annuel.

Autre exemple : pays surréglementé, la Nouvelle-Zélande connaît un profond marasme économique durant les années 80. Sous l’égide de son ministre de l’Économie Roger Douglas, le pays va entamer une profonde libéralisation de son économie tous azimuts entre 1984 et 1988. Marché du travail, marché des capitaux, services publics, prestations sociales – avec notamment une privatisation de l’assurance maladie et le passage des retraites en capitalisation – la mise en œuvre de “l’agenda libéral” des réformes est complète. La potion déstabilisera un temps le patient, mais elle finira là aussi par produire des effets positifs.

Le quatrième exemple de transformation réussie est celui de l’Allemagne. Qualifié au début des années 2000 d’économie malade de l’Europe avec un taux de chômage de 10 %, notre voisin, après des années de tergiversations post-réunification, attaque frontalement la situation avec l’Agenda 2010. Le chancelier Schröder et Peter Hartz, l’ancien DRH de Volkswagen, bâtissent un programme pour une politique de l’emploi qui passe notamment par de nouveaux contrats de travail à contraintes et rémunérations allégées, loin des standards de l’État protecteur qui prévalaient jusque-là. Le pays en tire encore quinze ans plus tard le plein bénéfice, avec un taux de chômage de moins de 5 %, proche du plein-emploi.

“Après des mesures drastiques et radicales, le Canada est parvenu à réduire sensiblement sa dette, la Suède à restaurer sa compétitivité, la Nouvelle-Zélande à renouer avec la croissance et l’Allemagne à remettre quasiment tout le monde au travail”

Résumons nos exemples pour prendre la mesure des progrès accomplis par ces pays : après des mesures drastiques et radicales, le Canada est parvenu à réduire sensiblement sa dette, la Suède à restaurer sa compétitivité, la Nouvelle-Zélande à renouer avec la croissance et l’Allemagne à remettre quasiment tout le monde au travail.

Agir vite, fort et tous azimuts

Quels enseignements tirer de ces expériences réussies ? Le premier est d’ordre psychologique. Les pays, tout comme les individus, ne sont disposés à supporter une thérapie de choc que lorsque la situation ne leur laisse plus d’échappatoires. Autrement dit : on ne réforme véritablement que le dos au mur et quand on y est acculé. “En Allemagne, c’est le spectre des 6 millions de chômeurs et de l’agitation sociale comme en 1933 qui a servi d’aiguillon à Schröder. Cette forme de retour au réel a conduit à des révisions déchirantes”, analyse Alain Fabre, expert spécialiste des réformes allemandes. Au Canada, la prise de conscience de l’impératif d’agir est venue de l’explosion de la charge de la dette et de son effet potentiellement dévastateur sur le pays. En Suède, ce sont les conséquences négatives de l’implosion soviétique sur les économies scandinaves et une violente crise monétaire qui, en rebattant les cartes du modèle, ont servi de détonateur. Quant à la Nouvelle-Zélande, c’est la volonté d’en finir une fois pour toutes avec le marasme économique qui a joué.

Deuxième enseignement : il faut frapper fort et bannir les demi-mesures si l’on veut obtenir les indispensables résultats dans des délais suffisamment rapides. En Allemagne, la rémunération des mini-jobs a été fixée à 400 euros mensuels seulement, exonérés de charges sociales pour 15 heures par semaine. Une mesure radicale qui confine au quasi-dumping social, n’était la possibilité pour les individus de compenser le manque à gagner par un cumul de plusieurs mini-jobs. Pour réorganiser leur administration, les Suédois n’ont pas hésité à bousculer de fond en comble les habitudes de travail des agents publics ainsi que leur statut. Tandis que les Canadiens ont cessé du jour au lendemain de subventionner les secteurs condamnés.

“Les pays, tout comme les individus, ne sont disposés à supporter une thérapie de choc que lorsque la situation ne leur laisse plus d’échappatoires”

Troisième leçon : légiférer le plus possible. Un précepte qu’a théorisé et mis en œuvre le néo-zélandais Roger Douglas. “Engager des réformes larges, c’est-à-dire dans plusieurs domaines en même temps, permet d’affaiblir les intérêts particuliers car vous pouvez présenter les réformes comme un effort national qui touche tout le monde. Quand on abolit tous les privilèges en même temps ou presque, c’est plus facile à avaler car tout le monde se serre la ceinture en même temps. Douglas et Lange ont fait exactement cela”, explique Frédéric Sautet, expert en réforme néo-zélandaises.

La bataille décisive de l’opinion publique

“Du sang et des larmes !” Ce discours churchillien n’interdit pas d’être habile dans la façon de s’adresser à l’opinion et de fournir à cette dernière des compensations, même symboliques à défaut d’être financières “Il faut très vite convaincre la population que les efforts fournis ne sont pas vains. En attendant les résultats, la politique étrangère peut servir de succédané sur le mode ‘on fait des sacrifices, mais on résiste’ ”, analyse l’économiste Jean-Marc Daniel. Pour faire passer la pilule de la rigueur, à Wellington, on a ainsi par exemple usé et abusé de la corde nationaliste anti-Français, accusés d’avoir coulé le ‘Rainbow Warrior’. L’essentiel n’en demeure pas moins d’offrir une vision, une direction qui donne du sens aux efforts demandés. Et cela passe au minimum par une explicitation de la nouvelle règle du jeu, compréhensible par le grand public. Le Canadien Jean Chrétien a ainsi fait sien cet axiome basique d’une gestion des finances publiques en bon père de famille, “on ne peut dépenser durablement plus que ce que l’on gagne”. Un message scandé inlassablement, reçu 5 sur 5 de Montréal à Vancouver.

Autre exemple de mantra que cite Xavier Fontanet, l’ancien Pdg d’Essilor qui a étudié de près les clés de ces réformes réussies (‘Pourquoi pas nous ?’ aux Belles Lettres) : “Mieux vaut un job même moins rémunéré qu’être chômeur à la maison”. Cette vérité qui a servi de colonne vertébrale aux réformes Hartz a fini par s’imposer en Allemagne. Tandis qu’en Nouvelle-Zélande, Roger Douglas ne parle plus que des “devoirs” à la place des “droits”, son obsession étant de responsabiliser les gens quelle que soit leur place dans la société. Dépenses publiques, chômage, droits et devoirs : il importe que la formule retenue parle directement au plus grand nombre. La responsabilité de cette pédagogie incombe au premier chef aux politiques, mais la presse a évidemment un rôle déterminant dans la diffusion du message. “Dès que la presse comprend la gravité de la situation et passe à un mode explicatif, les choses se mettent à bouger”, observe Xavier Fontanet.

“L’essentiel demeure d’offrir une vision, une direction qui donne du sens aux efforts demandés. Et cela passe au minimum par une explicitation de la nouvelle règle du jeu, compréhensible par le grand public”

La France surendettée, suradministrée et surréglementée serait évidemment bien inspirée de suivre ces quatre exemples dont la manière forte, déterminée et bien exposée explique la réussite. L’exécutif Macron-Philippe a manifestement retenu la leçon. En ouvrant plusieurs chantiers en même temps (ISF, droit du travail, logement) et en agissant vite (via les ordonnances pour le volet Code du travail), il obéit au précepte numéro 1 de la réforme réussie. Il a aussi habilement prévu – précepte numéro 2 – quelques compensations sous la forme de baisse d’impôt. Mais dans cette démarche réformatrice, il reste encore beaucoup à faire notamment pour alléger la dépense publique. Les circonstances ne l’aident pas. Avec des taux d’intérêt historiquement bas, le degré d’urgence à réformer n’est sans doute pas encore assez fort. Ce qui oblige à redoubler d’efforts pédagogiques. Faute de quoi le risque d’un exécutif enlisé dans la polémique sur le gouvernement des riches entretenue par des relais d’opinion ayant de graves lacunes économiques ne peut être écarté.

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